Autonomie des universités : le cas du Royaume-Uni et de la France

La déclaration de Lisbonne de 2007 a rappelé l’importance fondamentale de l’autonomie des universités : "pour les universités, la capacité d’adaptation et la flexibilité requises pour répondre à une société en mutation, et à des demandes en constante évolution, dépendent avant tout d’une plus grande autonomie et d’un financement adéquat, deux éléments essentiels pour donner aux universités les marges de manoeuvre nécessaires à leur développement".

Des réformes gouvernementales dans nombre de pays européens ayant au cours des dernières années affecté l’autonomie organisationnelle des universités, l’association européenne des universités (EUA, European University Association) a publié le 15 novembre 2011 une étude permettant de dresser le bilan de l’autonomie des universités dans 26 pays. L’autonomie est définie, d’après la déclaration de Lisbonne, selon quatre dimensions :
- autonomie organisationnelle (définition de la structure et du statut de l’université, élaboration de contrats et élection des personnes/organismes en charge de la prise de décision) ;
- autonomie financière (acquisition et allocation de fonds, décision relative aux frais d’inscription, accumulation d’excédents) ;
- autonomie de recrutement (responsabilité pour les recrutements, salaires et promotions) ;
- autonomie académique (décisions relatives aux diplômes, cursus et méthodes d’enseignement offerts, domaines, objectifs et méthodes de recherche).

Les 26 pays considérés dans l’étude sont l’Autriche, l’Allemagne(1), Chypre, la République Tchèque, le Danemark, l’Estonie, la Finlande, la France, la Grèce, la Hongrie, l’Islande, l’Irlande, l’Italie, La Lettonie, la Lituanie, le Luxembourg, les Pays-Bas, la Norvège, la Pologne, le Portugal, la Slovaquie, l’Espagne, la Suède, la Suisse, la Turquie et le Royaume-Uni.

A l’heure où l’initiative phare de l’Union pour l’innovation de la stratégie européenne 2020 pour une croissance intelligente, durable et inclusive spécifie le besoin des universités européennes d’être libérées du carcan administratif que sont la sur-réglementation et la microgestion, les résultats de l’étude de l’EUA relatifs au Royaume-Uni et à la France ne pourraient être plus divergents. Le Royaume-Uni se situe en effet en tête du classement, et occupe respectivement les 1ère, 3ème, 2ème et 3ème places en termes d’autonomie organisationnelle, financière, de recrutement et académique, contre 16ème, 22ème, 27ème et 28ème pour la France.

Autonomie organisationnelle

Le Royaume-Uni est premier du classement en termes d’autonomie organisationnelle de ses universités : son système d’enseignement supérieur obtient en effet 100% pour chacun des facteurs pris en compte, signifiant que les universités peuvent décider, sans interférence aucune de la part de l’Etat, de tous leurs aspects organisationnels.

La procédure de sélection du président d’une université, ou "vice-chancellor", ne requiert pas la validation d’une autorité externe à l’université, et ce, en France comme au Royaume-Uni. Les deux pays divergent cependant en termes de longueur de contrat (quatre ans en France, durée déterminée par l’université au Royaume-Uni) et de procédure de licenciement, la loi ne contenant aucune information relative au licenciement d’un vice-chancellor tandis qu’une procédure légale mise en oeuvre par une autorité externe à l’établissement existe en France.

L’aptitude à créer des entités légales indépendantes permet aux universités d’appliquer leurs stratégies d’une manière souple et adéquate. En France comme au Royaume-Uni, les universités sont libres de créer des entités à but lucratif et non lucratif.

Il existe deux types de gouvernance d’une université : duale et unitaire. Le Royaume-Uni opère selon le premier type, la France selon le second. Les universités britanniques incluent en effet un sénat (academic senate) et un conseil, ce dernier comprenant en général environ 25 membres, personnels universitaires et représentants étudiants et, souvent en majorité, des membres indépendants externes. Les attributions du conseil concernent les décisions stratégiques sur le long terme, telles les statuts, l’élection du vice-chancellor et les répartitions budgétaires. Le sénat, composé en majorité de membres internes à la communauté universitaire, est quant à lui chargé des questions relatives aux diplômes, cursus et promotion du personnel. En France, la gouvernance des universités opère selon une structure unitaire, avec un seul organe de type conseil chargé des prises de décisions.

Autonomie financière

Le Royaume-Uni est placé 3ème en termes d’autonomie financière de ses universités (après le Luxembourg et l’Estonie), contre 22ème pour la France, ex aequo avec la Turquie.

De plus en plus de pays s’orientent vers des contrats négociés sur le long terme entre le ministère et les établissements d’enseignement supérieur, contrats dans lesquels sont spécifiés les droits et les responsabilités de l’institution (ressources et nombre d’étudiants par exemple), avec possibilité d’ajustement annuel. Les budgets peuvent être alloués de deux façons : block grants (somme couvrant les frais d’enseignement, les coûts opérationnels et/ou les activités de recherche, et pouvant être subdivisée en interne, en fonction des besoins de l’université) ou line-item (le ministère de tutelle ou le parlement alloue le financement par poste budgétaire et/ou activité, l’institution ne pouvant ainsi pas distribuer ces fonds en interne). Si la France et le Royaume-Uni opèrent tous deux selon le premier système, les universités britanniques n’ont aucune restriction en matières d’allocations internes de leur enveloppe financière tandis qu’en France, un découpage préalable de la subvention est effectué (investissements, salaires et coûts opérationnels). En cas d’excédent en fin d’année, les universités françaises et britanniques peuvent conserver la somme en question, mais dans le cas du Royaume-Uni, le financement public peut être réajusté l’année suivante si l’université ne parvient pas ou excède ses quotas d’admission.

Les universités françaises ne peuvent effectuer des emprunts qu’avec l’approbation d’une autorité externe alors qu’au Royaume-Uni, les universités sont libres d’emprunter de l’argent à partir du moment où le coût annuel de l’engagement financier est inférieur à 4% du revenu global de l’institution ; au-delà de 4%, l’approbation du conseil de financement de l’enseignement supérieur est requis (HEFC, Higher Education Funding Council).

En France comme au Royaume-Uni, les universités peuvent être propriétaires de leurs bâtiments, mais si les universités britanniques peuvent gérer leurs biens immobiliers sans restriction aucune, l’autorisation d’une entité externe, ministère ou parlement, est nécessaire en France dans le cadre de la vente de bâtiments universitaires. Les universités françaises sont en fait à même de posséder leurs bâtiments seulement si elles ont les compétences techniques et les ressources adéquates. Suite à la mise en place de la loi de réforme des universités en 2007, celles-ci sont dorénavant à même de demander une dévolution, c’est-à-dire le passage de l’Etat à l’institution des biens immobiliers.

Concernant les frais de scolarité, le cas britannique, où un plafond est décidé par les autorités publiques et chaque institution est alors à même de décider du montant adéquat, a été fortement médiatisé cette année, le plafond ayant triplé, passant de 3.000 £ à 9.000 £. Les frais de scolarité en France sont décidés par loi et n’ont aucune commune mesure avec les frais britanniques.

Autonomie de recrutement

En termes d’autonomie de recrutement, la France occupe la 27ème place du classement, avant la Grèce, tandis que le Royaume-Uni se positionne 2ème au sein des 26 pays étudiés, après l’Estonie.

Si les universités au Royaume-Uni sont libres de recruter leur personnel académique, le recrutement reste fortement réglementé par une autorité externe à l’université en France. Le personnel universitaire est en effet recruté à partir d’une liste de candidats établie par un comité national de pairs, dont les membres sont en partie choisis par les universitaires eux-mêmes, en partie nommés par le ministère. Les universités attribuent ensuite les postes vacants aux candidats dont les noms figurent sur la liste. Depuis la loi de réforme des universités cependant, il devient possible d’employer librement du personnel non fonctionnaire, non permanent.

Pour le personnel universitaire, les tranches salariales sont imposées pour tout, ou une partie du personnel en France, tandis que les salaires au Royaume-Uni sont négociés avec d’autres parties prenantes. Concernant le personnel administratif, les salaires sont librement décidés par les universités britanniques, mais imposés en France.

En cas de licenciement, aucune réglementation spécifique n’existe au Royaume-Uni, autre que la réglementation nationale du travail. En France, le licenciement de personnel universitaire ou administratif est strictement réglementé, du fait du statut de fonctionnaire associé à ces emplois.

La promotion sur la base du mérite prévaut au Royaume-Uni, tandis qu’en France, des quotas de promotion sont imposés par l’Etat, la moitié des promotions du personnel académique senior étant décidé à l’échelle nationale. L’autre moitié est à la discrétion de l’institution concernée.

Autonomie académique

Le système d’admission libre de la France, sans quota, et le manque de flexibilité en termes d’introduction de nouveaux programmes, la placent en fin de classement, à la 28ème place, après la Grèce, tandis que là encore, le Royaume-Uni est en 3ème position, son système étant jugé hautement autonome (l’Irlande occupe la 1ère place, devant la Norvège).

Si les universités françaises sont libres de décider de leurs quotas d’admission d’étudiants, un numerus clausus est appliqué dans le cadre des études en médecine, dentaire et ingénierie. Au Royaume-Uni, le nombre total d’étudiants, qu’il s’agisse de nationaux ou d’européens, est plafonné, mais les institutions sont flexibles en termes d’attributions de places dans certains cursus. Aucune restriction ne s’applique dans le cadre d’étudiants étrangers hors Europe.

L’introduction de nouveaux programmes académiques est généralement sujette à approbation du ministère de tutelle ou d’une autorité publique compétente. Au niveau licence, le Royaume-Uni peut introduire de nouveaux programmes sans accréditation préalable, ce qui n’est pas le cas en France si l’université souhaite obtenir le financement public adéquat. Dans la majorité des pays étudiés, sauf la France, les mêmes procédures d’ouverture de nouveaux programmes s’appliquent au niveau maîtrise et doctorat. Tout programme doctoral doit en effet, en France, être préalablement accrédité.

Seuls la France, la Grèce et Chypre ne peuvent qu’offrir des diplômes de licence dans la langue nationale. La France et la Grèce sont cependant flexibles au niveau maîtrise.

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(1). Dû à la structure fédérale du système d’enseignement supérieur allemand, trois états fédéraux allemands ont été inclus dans l’étude (Brandebourg, Hesse et la Rhénanie-du-Nord - Westphalie)


Sources :
- University autonomy in Europe II - The scorecard, Thomas Estermann, Terhi Nokkala et Monika Steinel, European University Association, Novembre 2011
- UK univesities get top scores in European autonomy study, Research Fortnight, 30 novembre 2011


Auteur : Dr Maggy Heintz

publié le 26/01/2012

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