> Le gouvernement britannique veut améliorer le fonctionnement du crédit d’impôt recherche - jan 2006

Le mois de décembre 2005 a été riche en réflexions sur les incitations à offrir aux entreprises britanniques pour qu’elles innovent, en particulier à travers des activités de R&D. Cette activité traduit la volonté du gouvernement britannique de promouvoir la science et l’innovation au Royaume-Uni. Le gouvernement s’est ainsi fixé le but de faire croître les dépenses de R&D jusqu’à atteindre 2,5 % du PNB en 2014 (contre 1,9 % actuellement). Il estime que ce niveau ne pourra être atteint que si la croissance des dépenses de R&D du secteur privé équivaut au moins celle des investissements du gouvernement.
Trois rapports traitant de cette problématique ont en effet été publiés le 2 décembre 2005 :

- le premier, intitulé «  Cox Review of Creativity in Business : building on the UK’s strengths  », a été rédigé par Sir George Cox suite à une demande formulée par le chancelier de l’échiquier dans le cadre du Budget 2005.
- le second, fruit d’une enquête indépendante et intitulé «  Research and Development Tax Credit  », consiste en une première évaluation des expériences vécues par les demandeurs du crédit d’impôt recherche et des attitudes vis-à-vis du mécanisme de crédit d’impôt. Ce travail de recherche indépendant a été commandé par HM Revenue & Customs (HMRC, l’organisme public britannique chargé de la collection de l’impôt et des douanes) à la société privée BMRB Social Research.
- le troisième, intitulé «  Supporting growth in innovation : next steps for the R&D tax credit  », est issu du HM Treasury (le Trésor britannique) et du HM Revenue & Customs. Ce document s’appuie en particulier sur les recommandations de la Cox Review, pour énoncer ses intentions quant à l’évolution du crédit d’impôt recherche. Le document fait également référence à l’évaluation citée ci-dessus ainsi qu’à l’étude « Understanding Co-operative R&D Activity : Evidence from Four European Countries » produite par l’Institute for Fiscal Studies et au R&D Scoreboard 2005, la somme des indicateurs de R&D britanniques publiée en octobre 2005 (cf. Actualités scientifiques au Royaume-Uni, novembre-décembre 2005, p. 23).

Enfin, et en marge de ces documents plus spécifiques, le 2005 Pre-Budget Report a été rendu public le 5 décembre 2005, ce rapport qui expose l’état de l’économie et prévient des changements fiscaux et budgétaires susceptibles d’être annoncés dans le cadre du budget annuel, a également mentionné les modifications qui devraient être apportées au mécanisme du crédit d’impôt recherche.

Rappels sur le crédit d’impôt recherche britannique

Le crédit d’impôt recherche britannique, ou R&D Tax Credit, a été pour une bonne part inspiré par le dispositif canadien. Lors de son lancement en avril 2000, il s’appliquait uniquement aux PMEs et il n’a été ouvert aux grandes entreprises qu’à partir d’avril 2002. La définition utilisée pour la taille des entreprises est celle donnée par la Commission Européenne : une PME est une société employant moins de 250 personnes ET dont les revenus annuels n’excèdent pas 50 millions d’euros OU dont le bilan n’excède pas 43 millions d’euros ; il faut également que cette société ne fasse pas partie d’une entreprise plus large qui ne rentrerait pas dans ces critères.

Le crédit d’impôt autorise les grandes entreprises à déduire 25 % de leurs coûts de R&D de leurs profits avant impôts. Ce pourcentage monte à 50 % pour les PMEs. Jusqu’à présent, les coûts de recherche éligibles couvraient les dépenses concernant :

- les personnels directement et activement engagés dans la R&D ;
- les personnels sous contrat avec la compagnie et directement et activement engagés dans la R&D ;
- les matériaux consommables et transformables utilisés directement pour mener de la R&D (en gros les matériaux physiques qui sont consommés par les activités de R&D) ;
- l’électricité, l’eau, les combustibles et les logiciels informatiques utilisés directement dans les activités de R&D.

Les PMEs peuvent bénéficier du crédit même si elles ne réalisent aucun profit, comme c’est le cas de beaucoup de jeunes pousses. Par exemple, si une entreprise dépense 100 000 livres en R&D, le mécanisme augmente ces dépenses à hauteur de 150 000 livres. Mais au cas où l’entreprise n’est pas assujettie à l’impôt, elle est tout de même autorisée à demander le remboursement par l’état de 16 % de leurs dépenses, soit, dans ce cas, 24 000 livres. Toutefois, les entreprises doivent d’abord avoir payé au moins cette somme sous forme de cotisations sociales et de prélèvement d’impôts sur le revenu à la source pour ses employés. De plus, les PMEs peuvent également faire prendre en compte les dépenses générées lorsqu’elles sous contractent des activités de R&D auprès de tiers ; ce mécanisme ne s’applique toutefois pas aux grandes entreprises.
En revanche, les grandes entreprises peuvent réclamer l’application du crédit pour des contributions à des recherches indépendantes ce qui n’est pas le cas des PMEs. De plus, à l’inverse des PMEs, le montant du crédit des grandes entreprises ne peut être réduit si le projet de R&D est subventionné ou fait l’objet d’un financement extérieur. Enfin, les PMEs se doivent de conserver la propriété intellectuelle issue de leurs travaux de R&D. Cette règle ne s’applique pas aux grandes entreprises.
A ce jour, 18 500 demandes ont été reçues, dont 16 000 pour le dispositif destiné aux PMEs et 2 500 pour le dispositif destiné aux grandes entreprises. 850 millions de livres (environ 1 237 millions d’euros) ont ainsi été réclamés par des PMEs et 530 millions de livres (environ 772 millions d’euros) par de grandes entreprises : en tout, c’est donc presque 1,4 milliard de livres (environ 2 milliards d’euros) qui a été réclamé au gouvernement.

1. Le « rapport Cox »

L’objet de ce rapport était d’identifier les moyens d’améliorer la productivité des entreprises britanniques en utilisant leurs capacités de création, avec une emphase particulière sur les PMEs, en particulier celles du secteur manufacturier. Sir George Cox s’est donc naturellement intéressé aux diverses incitations susceptibles d’encourager ces capacités de création, et donc au crédit d’impôt recherche.
_Si George Cox reconnaît qu’il est ardu pour le gouvernement de mettre en œuvre des actions directes pour soutenir ou stimuler la créativité et l’innovation au sein des PMEs, il estime toutefois qu’il est utile de proposer des incitations aux compagnies britanniques pour faire davantage de R&D ou encore aux multinationales pour financer des activités de recherche au Royaume-Uni. Selon l’auteur, il est difficile d’évaluer l’effet du dispositif mais le Royaume-Uni pêche encore par des dépenses de R&D trop faibles et le système du crédit d’impôt pourrait être amélioré. Sir George Cox formule donc les recommandations suivantes :

  1. Etendre le champ des coûts éligibles  : afin de mieux refléter le coût réel de la R&D, celui-ci devrait être étendu pour correspondre à la définition du manuel de Frascati (OCDE), incluant en particulier les coûts de tests.
  2. Mettre en place un dispositif progressif  : lorsque le crédit d’impôt recherche a été introduit, un mécanisme différentiel a été envisagé. Ce mécanisme aurait consisté à « récompenser » les travaux de recherche réalisés sous l’effet du crédit de ceux qui auraient été menés de toute façon (suivant une formule de crédit d’impôt en incrément et non en volume). A l’époque, il avait été estimé qu’un dispositif différentiel aurait été injuste pour les entreprises qui généraient déjà la majorité des nouvelles connaissances et que, de plus, ce dispositif aurait ajouté à la complexité du système fiscal. Un système plus simple fut donc adopté mais avec un taux de déduction plus élevé pour les PMEs. Mais Sir George Cox estime que, dans une proportion trop importante, le crédit d’impôt dans sa forme actuelle ne constitue pas une incitation suffisante à la réalisation de davantage de recherche. Il suggère donc de changer les règles et de mettre en place une déduction additionnelle pour les investissements supplémentaires en R&D (en fait, ceux supérieurs aux plus élevés des cinq dernières années).
  3. Relever le critère de taille des PMEs éligibles  : actuellement, la limite est fixée à 250 employés. Sir George Cox demande qu’elle soit doublée car il estime que la définition de l’Union Européenne est trop restrictive. Et, selon la troisième enquête communautaire sur l’innovation (ECI3), l’investissement de R&D au prorata des entreprises employant jusqu’à 500 personnes reste largement inférieur à celui des grandes entreprises équivalentes.
  4. Mettre en place des unités spécialisées au sein du HMRC pour assurer un traitement uniforme des demandes  : des organisations professionnelles, des comptables et auditeurs et des entreprises elles-mêmes se sont plaintes par le passé de la non uniformité du traitement des demandes. Il semblerait bien que les inspecteurs des impôts n’approchent pas toujours les demandes avec un esprit ouvert... Cette situation peut être dommageable pour plusieurs raisons. D’une part, la définition des coûts éligibles implique un certain niveau d’interprétation qui nécessite la connaissance des règles fiscales mais également une idée de la nature de la recherche ; en conséquence, les arbitrages sont plus difficiles à faire pour des inspecteurs des impôts relativement peu fréquemment sollicités pour le crédit d’impôt recherche. D’autre part, la confiance dans le système joue un rôle majeur dans les décisions des multinationales et ce d’autant plus que plusieurs pays sont en concurrence pour attirer la recherche internationale. Sans parler des pays en voie de développement, Sir George Cox cite l’Autriche et l’Espagne, deux pays particulièrement attractifs en terme de déduction fiscale, mais aussi la France qui autorise la prise en compte des frais généraux. En fait, tous les acteurs britanniques s’accordent sur le fait que la concurrence ne peut que s’intensifier (par exemple, l’Allemagne n’a pas encore mis en place de dispositif équivalent). Or les organisations internationales auxquelles Sir George Cox s’est adressé ont confirmé que le régime fiscal jouait bien évidemment un rôle important dans les décisions d’implantation des programmes ou des installations de recherche. Mais il ne s’agit pas seulement de savoir quel pays est le plus généreux : la clarté et la stabilité du dispositif, la simplicité des procédures et la confiance dans le succès des demandes jouent également un rôle fondamental. Les entreprises doivent être convaincues qu’elles auront de bonnes relations avec les autorités fiscales du pays sur le long terme.
  5. Promouvoir plus énergiquement le crédit d’impôt recherche  : cette promotion devrait avoir lieu à travers les organisations professionnelles, les agences de développement régionales et les professionnels de la comptabilité (ces derniers constituent souvent les sources d’information des PMEs).

2. La première évaluation du R&D Tax Credit

Cette enquête constitue la première étape d’une évaluation sur le long terme du crédit d’impôt recherche britannique. D’autres études, comme un projet économétrique, sont prévues. En effet, le gouvernement britannique est conscient qu’il s’agit d’une politique à long terme et qu’une évaluation complète du dispositif ne sera possible que grâce à l’accumulation dans le temps de différentes études.
Dans le cadre de cette enquête, 968 entretiens ont eu lieu avec des entreprises menant des travaux de R&D. La majorité des entreprises consultées (82 %) déclare connaître l’existence du R&D Tax Credit et avoir une bonne compréhension du dispositif (64 %). Toutefois, les entreprises de moins de 10 salariés sont celles qui maîtrisent le moins bien le système.
Parmi les entreprises informées, 44 % en avaient reçu l’information pour la première fois par un comptable ou un auditeur externe. En outre, 71 % des compagnies estimant présenter les critères d’éligibilité ont fait une demande (contre 43 % pour le total des sondées) : 86 % d’entre elles ont vu au moins l’une de leurs demandes acceptée, une large majorité (81 %) recevant le montant total demandé. Environ trois quarts des demandeurs ont trouvé le processus très ou relativement aisé.
Parmi les entreprises n’ayant pas formulé de demande, un peu plus de la moitié (55 %) pensaient ne pas être éligibles et environ un tiers estimait que le crédit d’impôt ne justifiait pas les efforts nécessaires à une demande.
La majorité des entreprises interrogées ont une opinion positive des effets possibles du R&D Tax Credi : 57 % des demandeuses et 58 % des non demandeuses estiment que le dispositif constitue une incitation à effectuer davantage de R&D. Selon de nombreuses compagnies, pour la plupart des PMEs, le crédit d’impôt a déjà eu un effet. Ainsi, la moitié de celles ayant profité du système a déclaré qu’il a eu un effet soit sur leurs dépenses soit sur leur programmes de R&D. Environ 20 % ont pris en compte la valeur attendue du crédit lors de la définition de leur budget de R&D. Une proportion significative a également vu ses types de projets de R&D influencés par le crédit d’impôt :

- 34 % ont lancé des projets présentant un retour sur investissement à plus long terme ;
- 24 % ont lancé des projets plus risqués ;
- 16 % estiment qu’il leur a été possible d’attirer des projets de R&D de l’étranger ou d’empêcher le transfert de projets à l’étranger.

3. « Supporting growth in innovation : next steps for the R&D tax credit » : les améliorations apportées au dispositif

En juillet 2005, le Trésor britannique, le Department of Trade and Industry (DTI, le ministère du commerce et de l’industrie) et le HMRC ont publié « Supporting growth in innovation : enhancing the R&D tax credit », un document destiné à nourrir la discussion sur les améliorations à apporter au dispositif britannique de crédit d’impôt. Le gouvernement avait deux objectifs :

- identifier les domaines demandant une simplification accrue ainsi que les améliorations nécessaires dans la mise en oeuvre et l’administration du crédit d’impôt ;
- déterminer si cette incitation soutient de façon adéquate l’émergence d’entreprises très actives en R&D et susceptibles de croître pour devenir des innovateurs de dimension internationale.

Le document « Supporting growth in innovation : next steps for the R&D tax credit » résume les réponses apportées non seulement à cette consultation mais également aux recommandations du « rapport Cox ». Il indique également les intentions du gouvernement. Ces intentions sont également exposées dans le 2005 Pre-Budget Report publié quelques jours après.
Tout d’abord, le gouvernement rappelle qu’il s’est fixé trois objectifs clés pour le crédit d’impôt : la simplicité, la constance et la cohérence. Tous les changements annoncés s’effectueront donc dans ce cadre.

3.1 L’amélioration de la mise en œuvre et de l’administration du dispositif

Si les dirigeants britanniques se réjouissent de l’introduction réussie du système du crédit d’impôt, ils n’ignorent pas les résultats de l’évaluation et les conclusions du « rapport Cox » qui montrent que l’administration et la mise en œuvre du crédit pourraient encore être améliorées, particulièrement pour les entreprises les plus petites. Il annonce donc les trois mesures suivantes :

  1. la création d’unités dédiées à la R&D au sein du HMRC, conformément à la recommandation de Sir George Cox. L’objet est de s’assurer que toutes les demandes de crédit d’impôt soumises par des PMEs soient gérées par du personnel spécialisé. En outre, le gouvernement évaluera la nécessité de former le personnel du HMRC afin d’améliorer sa compréhension des processus de R&D. Des domaines comme les logiciels ou les sciences de l’ingénieur sont particulièrement visés car ils peuvent présenter des problèmes délicats.
  2. la publication, en 2006, d’un « guide des pratiques » (statement of practice) pour les PMEs. Ce document exposera comment les demandes faites par les PMEs sont traitées. Il se concentrera en particulier sur les demandes de crédit remboursable propres à ce type d’entreprise.
  3. un ensemble de simplifications légales et opérationnelles. En particulier, la gamme des coûts éligibles sera étendue pour inclure la rémunération des volontaires dans le cadre d’essais cliniques.

Toutefois, d’autres types de coût restent exclus du crédit d’impôt ; on peut ainsi citer les frais de protection de la propriété intellectuelle, les coûts de R&D indirects et les coûts de sous-traitance pour les grandes compagnies. De plus, l’HMRC, en collaboration avec le DTI, va se pencher sur le cas du développement des standards techniques.

3.2 L’amélioration du crédit

Le 2005 R&D Scoreboard du DTI a mis en lumière l’augmentation du volume de la R&D réalisée à l’extérieur des domaines industriels britanniques traditionnellement très actifs en R&D. En particulier, on note une forte croissance de la R&D dans le domaine des services, l’émergence d’entreprises fondées sur la technologie et très actives en R&D ainsi que la croissance de l’innovation dans les petites entreprises. Ces tendances sont confirmées par les données compilées par l’Institute for Fiscal Studies (IFS). En particulier, la croissance dans le domaine des services provient pour plus de la moitié du secteur de l’informatique. L’IFS relie ces chiffres à la force accrue du secteur britannique des logiciels ainsi qu’à l’augmentation de l’intensité de la R&D dans le secteur britannique de l’équipement informatique.
Toutefois, en accord avec un grand nombre des parties consultées, le gouvernement ne souhaite pas mettre en place une approche sectorielle pour le R&D Tax Credit qui apporterait une trop grande complexité inutile au dispositif. En revanche, un soutien additionnel devrait être concentré de façon générale sur les entreprises les plus petites en :

- renforçant la croissance des compagnies réalisant de la R&D ;
- encourageant la R&D au sein des entreprises qui n’innovent pas actuellement.

De plus le gouvernement souhaiterait voir une souscription plus large au dispositif. Il accepte donc la recommandation du « rapport Cox » : il va s’engager dans la promotion du crédit d’impôt dans le but d’accroître sa visibilité.
Sa réponse est plus partagée en ce qui concerne deux autres recommandations de Sir George Cox. Concernant le relèvement du critère de taille des PMEs, le gouvernement continuera de travailler sur le sujet, tout en étant conscient des contraintes possibles dues aux règles communautaires sur les aides de l’état. En revanche, l’exécutif britannique ne souhaite pas adopter un dispositif progressif car il estime qu’une structure fondée sur le volume de R&D menée est plus efficace.
Enfin, le gouvernement veut encourager les investissements internationaux de R&D au Royaume-Uni. Certaines des parties consultées arguent qu’un taux de crédit d’impôt plus élevé pour les grandes entreprises pourrait contribuer à ces investissements. Mais le gouvernement ne souhaite pas s’engager sur cette voie qu’il juge prématurée, dans la mesure où il est encore trop tôt pour tirer des conclusions sur l’effet du dispositif de crédit d’impôt proposé aux grandes entreprises.
Enfin, dans les mois à venir, le gouvernement britannique passera en revue les options possibles pour améliorer de façon rentable les incitations proposées aux PMEs par le R&D Tax Credit. Les conclusions issues de cet exercice seront annoncées dans le Budget 2006.


Sources : Research Europe, 15/12/05, p.14 ; HM Revenue and Customs ; “Supporting growth in innovation : next steps for the R&D tax credit”, HM Treasury, 2/12/05 ; “The Cox Review of Creativity in Business : building on the UK’s strengths”, 2/12/05 ; Pre-Budget 2005, 5/12/05 ; R&D Tax Credit Evaluation, 2/12/05 ; ResearchResearch, 21/12/05 ; The Institute for Fiscal Studies, “Understanding co-operative research activity : evidence from four European countries” ; The Institute for Fiscal Studies, “Background Facts and Comments on “Supporting Growth in Innovation : Enhancing the R&D Tax Credit” novembre 2005


Auteur : Dr Anne Prost

publié le 06/03/2006

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