Les marchés publics comme stimulus de l’innovation

Le Science and Technology Committee de la House of Lords s’est récemment intéressé à la question de l’utilisation des marchés publics [1] comme stimulus de l’innovation. Un rapport à cet effet a été publié le 25 mai 2011, et cet article présente une synthèse des résultats de l’enquête menée par le comité.

Avec des dépenses totalisant 236 Md£ sur l’année fiscale 2009-2010, le gouvernement britannique est le plus gros acheteur de biens et services au Royaume-Uni. Des dépenses de cet ordre de grandeur représentent un potentiel considérable pour influencer le développement de solutions innovantes et encourager la croissance économique du pays. Malgré un nombre important de rapports suggérant l’utilisation des marchés publics comme moteur de l’innovation, le constat est qu’une culture d’aversion au risque, profondément ancrée dans les ministères et autres organisations du secteur public, se trouve être à l’origine de l’insuffisance, voire du manque total, de prise en considération de solution innovante. Dans le climat économique actuel, la priorisation de solutions connues et testées est préférée à l’innovation, souvent considérée comme synonyme de prise de risques.

De façon relativement inhabituelle, le problème de fond étant profondément ancré dans la culture britannique, le comité, plutôt que d’établir une liste exhaustive de recommandations, encourage le gouvernement à puiser dans sa connaissance fondamentale du fonctionnement du système afin d’identifier des solutions.

1. Contexte

L’innovation, dans le contexte des marchés publics, a le potentiel d’apporter des bénéfices de trois ordres :
- résolution de problèmes de façon plus efficace et créative ;
- meilleur rapport qualité/prix pour le contribuable ;
- stimulus pour l’industrie britannique à créer de nouveaux produits et de nouvelles idées, favorisant ainsi la croissance économique.

Toutes les questions de marchés publics ne requièrent pas de solutions innovantes. Dans certains cas, si les risques associés au développement d’une solution innovante sont disproportionnés par rapport aux bénéfices escomptés, il est tout naturel de s’orienter vers une solution connue et testée. Tout est une question d’évaluation des risques et d’équilibre risque/bénéfices potentiels. D’après le Technology Strategy Board (TSB) cependant, à l’heure actuelle, la majorité des achats effectués par le gouvernement sont orientés vers des solutions déjà existantes ou auprès de fournisseurs avérés. Un rapport de la House of Commons Business and Enterprise Committee de 2009 suggérait pourtant déjà qu’il "y aurait des bénéfices économiques évidents si le gouvernement utilisait son pouvoir d’achat non seulement pour acquérir des biens ou des services, mais également pour promouvoir l’innovation et une plus grande valeur ajoutée".

A la suite de l’enquête menée par les Lords, ceux-ci ont constaté que le problème sous-jacent repose au coeur même du gouvernement, et qu’il est lié à une forte culture qui tend à inhiber, voire aller à l’encontre de, l’adoption de solutions innovantes. Lorsque des décisions doivent être prises, l’option de la solution innovante est bien souvent insuffisamment, voire pas du tout, prise en considération.

Le but de la présente étude conduite par les Lords est de voir 1) dans quelle mesure le gouvernement et autres organismes publics exploitent le potentiel des marchés publics afin d’encourager le développement de solutions innovantes, 2) si les structures et mécanismes actuellement en place au sein du gouvernement, destinés à encourager l’innovation, sont efficaces, et 3) ce qu’il convient de faire pour améliorer la situation. Le ministère des transports est pris comme exemple au cours de cette enquête et nous renvoyons le lecteur au rapport complet pour l’étude de cas. L’innovation, dans le cadre de cette enquête, est comprise au sens large du terme et concerne la stimulation et l’exploitation réussie de nouvelles idées dans le but de résoudre des problèmes de marchés publics de façon efficace. Les concepts d’imagination et de créativité intellectuelles sont au coeur de cette définition.

2. Développements récents dans les politiques de marchés publics et innovation

=> Rapports et déclarations

Nombre de rapports ont traité de l’interconnectivité entre marchés publics et innovation. Le précédent gouvernement, en 2007, dans son rapport Transforming governement procurement, exprimait sa vision selon laquelle il fallait s’assurer que les solutions innovantes les plus prometteuses soient mises en avant et adoptées. Le rapport de Lord Sainsbury, publié la même année, The race to the top, et dont le but était de considérer le rôle de la science et de l’innovation en tant qu’outils de compétition pour faire face aux économies émergentes telles la Chine et l’Inde, mettait en avant le fait que rapport qualité/prix et innovation pouvaient être des objectifs complémentaires, et non contradictoires, du gouvernement. Innovation nation, le livre blanc publié en 2008 suite au rapport Sainsbury, proposait un éventail de mesures destinées à encourager l’innovation et suggérait que chaque ministère prépare un Innovation procurement plan dans le cadre de leur stratégie commerciale.

Le gouvernement actuel a reconnu l’importance des marchés publics en tant que stimulus de l’innovation. Vince Cable et David Willetts, respectivement ministre des entreprises, de l’innovation et des compétences et secrétaire d’Etat aux Universités et à la Science, ont tous deux exprimé leur souhait de voir les marchés publics davantage utilisés à des fins de croissance économique et d’innovation. En novembre 2010, la Growth Review publiée par le gouvernement, reconnaît que "les dépenses publiques [...] façonnent les marchés grâce au rôle d’acheteur du gouvernement", mais suggère que le système actuel de marché public va à l’encontre d’un marché compétitif et notamment agit en tant que barrière par rapport à des PME dynamiques et innovantes. Ce rapport fait également référence à un autre document publié au même moment par le gouvernement, Technology blueprint, qui expose son ambition à être le gouvernement le plus ouvert aux technologies au monde (via l’octroi, par exemple, de 200 M£ pour établir un réseau de centres de technologie et de l’innovation).

Malgré l’abondance de ces rapports et les intentions de bonne volonté, le NESTA (National Endowment for Science Technology and the Arts, la dotation nationale pour la science, la technologie et les arts), entre autres, reconnaît que le Royaume-Uni, et l’Europe dans son ensemble, échoue à pleinement exploiter l’opportunité que représente l’utilisation des marchés publics en tant que moteur de l’innovation. D’après le NESTA, "ce n’est pas par manque d’idées que le Royaume-Uni ne parvient pas à atteindre son potentiel innovateur. C’est plutôt parce que ces idées échouent [...] par manque de moyens mis à disposition pour les convertir en produits commerciaux viables". Et l’office national de l’audit (NAO, National Audit Office) de surenchérir en notant que les fonctionnaires sont dissuadés d’aller de l’innovation à sa mise en application, à cause d’attitudes et de perceptions opposées à la prise de risque, et que les mesures nationales de performance, les objectifs, les budgets et les initiatives laissent peu de place à l’innovation.

De l’avis des Lords, le nombre de documents et rapports publiés au cours des dernières années recommandant l’innovation sur les marchés publics est frappant. Il est cependant très décevant de constater qu’il n’y a aucune preuve d’une utilisation systématique et cohérente des marchés publics en tant que moteur de l’innovation. Les Lords encouragent le gouvernement à prendre des mesures pour s’assurer qu’il y ait un changement fondamental de culture au sein du gouvernement, afin que l’innovation soit entièrement intégrée dans les processus de marchés publics.

=> Responsabilité pour les marchés publics et l’innovation dans le secteur public

Le Cabinet Office (CO) est responsable des politiques de marchés publics, tandis que le BIS (Business, Innovation and Skills, ministère des entreprises, de l’innovation et des compétences) est en charge des politiques d’innovation. Chaque ministère ou organisation du secteur public reste seul responsable de ses décisions en matière de marché public individuel.

En juin 2010, l’Office of Government Commerce (OGC) a été transféré du HM Treasury (ministère des finances) au CO, et il travaille avec les différents ministères et organisations du secteur public afin de les aider à atteindre un certain nombre d’objectifs, au nombre desquels : l’assurance d’un meilleur rapport qualité/prix, la promotion de l’innovation, et le développement de la capacité du gouvernement central en termes d’achats. L’OGC fait désormais partie du Efficiency and Reform Group (ERG, Groupe d’efficacité et de réforme), présidé conjointement par le Chief Secretary du HM Treasury et du ministre du CO.

Malgré tous ces développements, la prise de responsabilité pour les marchés publics et l’innovation reste très fragmentée. Ceci amène les Lords à recommander qu’un seul ministre soit responsable à la fois des marchés publics et de l’innovation, avec la tâche de s’assurer que, lorsque cela est approprié, des solutions innovantes soient mises en oeuvre pour répondre aux besoins de marché du gouvernement. Ce ministre devrait formuler un cadre de travail national pour l’innovation dans les marchés publics, servant de base de travail pour les ministères, les autorités locales et les organismes non-gouvernementaux. Il sera de la responsabilité de ce ministre de rendre compte du bon fondement des décisions prises concernant les marchés publics et l’utilisation, ou non, de solutions innovantes. De plus, un ministre délégué ou un secrétaire d’Etat devrait être nommé dans chaque ministère, responsable des marchés publics et de l’innovation en son sein.

3. Les barrières à l’innovation

Les barrières à l’innovation, telles que reconnues par le gouvernement, peuvent être regroupées en quatre grandes catégories :
- manque de capacité, expertise et motivation ;
- aversion au risque ;
- besoin d’engagement plus efficace entre acheteurs, fournisseurs et universitaires ;
- processus d’achat excessivement normatif et pesant.

=> Manque de capacité, expertise et motivation

Le TSB souligne l’importance pour le gouvernement de se comporter comme un "client intelligent". Dans une situation idéale, celui-ci devrait interagir avec les entreprises, articuler les besoins émergents et se concentrer sur les résultats escomptés plus que sur les produits spécifiques. Le TSB constate cependant que les organisations du secteur public ont rarement l’expertise interne requise pour se tenir informées des dernières technologies et innovations. L’Office of Fair Trading (OFT) renforce cette idée selon laquelle il est "vital" que les responsables et les acheteurs du secteur public soient compétents, avec une vision stratégique, et pleinement conscients de la dynamique du marché.

Un manque de motivation est également un frein à l’innovation : une plus grande reconnaissance et motivation sont nécessaires pour récompenser les investissements permettant des bénéfices à long terme. A l’heure actuelle, les acheteurs du secteur public ne sont pas récompensés s’ils contribuent à favoriser l’innovation. La règle générale est de faire des économies et de "faire plus avec moins".

Dans cette perspective, les Lords invitent le gouvernement à établir une sorte de plan d’action permettant d’accroître sa capacité à agir en tant que "client intelligent". Offrir des formations spécialisées n’est pas suffisant ; les ministères doivent recruter des agents ayant l’expertise et l’expérience adéquates.

=> Aversion au risque

De l’avis de bon nombre de témoins, l’aversion au risque est fortement ancrée dans la culture britannique. Et ce ne sont pas seulement des observateurs externes qui reconnaissent ce fait ; les ministres et autres fonctionnaires en sont également conscients.

Les Lords suggèrent par conséquent que le gouvernement 1) compense cette attitude d’aversion au risque au sein des ministères, 2) s’assure que l’équilibre risque/récompense soit correctement géré afin d’encourager l’innovation (par exemple en ayant un élément du budget d’achat réservé à l’innovation) et 3) montre comment il entend atteindre ces objectifs et dans quel délai.

=> Engagement plus efficace entre acheteurs, fournisseurs et universitaires

Dans cette étude, les Lords expriment leur inquiétude par rapport au manque d’efforts mis en oeuvre dans le but d’identifier les avancées dans les domaines scientifiques et technologiques qui pourraient bénéficier aux différents ministères. Or la connectivité entre acheteurs, fournisseurs et le monde universitaire apparaît comme un facteur clé pour stimuler l’innovation. De l’avis du Design Council, une interaction et un dialogue précoces entre fournisseurs actuels et potentiels pourraient permettre d’améliorer la conception et les résultats des spécifications d’achat, permettant ainsi au gouvernement d’agir en tant que "client intelligent".

Les Lords suggèrent à cet effet que les Chief Scientific Advisers (CSA) aient la responsabilité d’encourager l’interaction entre l’industrie et la communauté universitaire afin de promouvoir l’adoption de solutions innovantes, mais aussi qu’ils fassent en sorte que les responsables des marchés publics soient tenus informés de la disponibilité de nouvelles solutions innovantes. Les Lords recommandent que les ministères, via les CSA 1) mettent en place des mécanismes apparentés, par exemple, au NHS Innovation Centre (centre d’innovation du National Health Service, système de santé public), afin d’encourager la soumission de projets non sollicités de la part de l’industrie ou du monde universitaire et 2) demandent au TSB de jouer un rôle plus actif concernant ces activités au sein de chaque ministère.

=> Processus d’achat excessivement normatif et pesant

Le processus des marchés publics au Royaume-Uni apparaît excessivement compliqué. Il est suggéré que dans certains cas, des fournisseurs potentiels, nouveaux et innovants, peuvent être dissuadés par des procédures très complexes, par des spécifications anti-innovantes et peuvent être discriminés s’ils n’ont pas au préalable traité avec le secteur public. On en revient ainsi toujours à la même conclusion selon laquelle la solution testée et approuvée est préférée.

L’ERG est dorénavant chargé de simplifier ces procédures. Les Lords invitent de plus le gouvernement à expliquer comment, une fois la simplification mise en place, il compte évaluer son efficacité et son impact sur d’autres secteurs des marchés publics.

4. Renforcer les liens entre marchés publics et innovation

=> Interconnectivité à tous les niveaux

Le paysage des marchés publics est très fragmenté au Royaume-Uni, et il existe un manque de connectivité entre les différents niveaux du gouvernement. Le sentiment est qu’il faut trouver un équilibre, en termes de gouvernance, entre les autorités locales, régionales et nationales, car il est à l’heure actuelle difficile de développer une approche commune et cette situation se répercute des autorités locales jusqu’à l’échelle de la Commission Européenne, en passant par Whitehall.

L’approche actuelle de "laissez faire" du gouvernement, au sujet de la dissémination des règles concernant les marchés publics à différents échelons, est très optimiste. Les Lords recommandent la mise en place d’un système grâce auquel des exemples d’adoption de solutions innovantes peuvent être partagés entre gouvernements centraux et locaux. Le gouvernement doit indiquer un plan d’action concernant la mise en place d’un tel système et les moyens mis en oeuvre pour en évaluer l’efficacité.

La relation innovation-efficacité est complexe, et elle l’est d’autant plus dans le contexte économique actuel qui encourage plus à l’économie qu’à l’innovation. Efficacité et innovation peuvent cependant être complémentaires et il convient de faire en sorte que ce message circule au sein du secteur public, y compris au sein des gouvernements locaux.

=> Rôle des PME et grandes entreprises

Une des façons de stimuler l’innovation est de faire appel aux PME et grandes entreprises. Il y a en effet 4,7 millions de PME au Royaume-Uni, représentant 99.9% de toutes les entreprises, employant 59% de la main d’oeuvre du secteur privé et représentant 52% du chiffre d’affaires. Si les avis divergent concernant l’importance des PME en termes de stimulus à l’innovation, il y a un consensus selon lequel il existe à l’heure actuelle un certain nombre de barrières freinant la participation des PME sur les marchés publics et celles-ci doivent être résorbées. Les Lords invitent à cet effet le gouvernement à expliquer sa politique actuelle concernant les PME et notamment son aspiration selon laquelle 25% des contrats gouvernementaux devraient être octroyés à des SME. Le gouvernement doit en sus exposer le soutien offert aux SME et les actions entreprises pour améliorer la gestion des contrats le long de la chaîne d’approvisionnement afin d’encourager l’innovation.

=> Le rôle du TSB

Le TSB a été établi en 2004 en tant que comité consultatif pour conseiller le gouvernement sur les priorités en termes de recherche, technologie et innovation pour le Royaume-Uni. Le TSB est orienté vers les entreprises. Son rôle est de faire en sorte que les avancées scientifiques et technologiques soient exploitées à des fins économiques, avec le but ultime d’augmenter la croissance économique et d’améliorer la qualité de vie. Il semblerait que le gouvernement songe à élargir le champ d’action du TSB en lui confiant les fonctions des anciennes agences de développement régionales (RDA, Regional development agencies) et qu’il devienne ainsi l’agence d’innovation du pays. Il ne s’agira pas de l’unique agence publique en charge de l’innovation, mais ce sera la seule à avoir des attributions qui couvriront l’ensemble des secteurs et de l’économie, avec une portée nationale.

Les Lords demandent au gouvernement d’expliquer comment le TSB prendra en charge ces responsabilités supplémentaires avec les ressources qui lui sont actuellement allouées et quelles seront les actions mises en oeuvre pour évaluer l’impact qu’aura le TSB sur les différents ministères.

=> Systèmes mis en place pour promouvoir les marchés publics en tant que stimulus à l’innovation

Small Business Research Initiative (SBRI) - Le SBRI permet l’innovation dans les produits et les services à travers les marchés publics de la R&D. Ce programme a été lancé en 2001, sans l’impact escompté, et fut par conséquent relancé en 2009. Il s’agit d’un processus de marché public à un stade pré-commercial, qui fournit 100% des contrats de financement de R&D. Le processus comprend les étapes suivantes : 1) identification d’un défi pour lequel il n’existe pas de solution ou la solution proposée n’est pas adéquate, 2) communication du défi via les réseaux du TSB, suivie d’un appel à compétition, 3) attribution d’un contrat de R&D aux entreprises proposant une solution prometteuse afin de tester sa faisabilité, 4) possible octroi d’un deuxième financement pour les entreprises dont le test de faisabilité a été couronné de succès, dans le but de mettre au point un prototype, 5) mise sur le marché du produit ou service et ouverture au marché public. La valeur totale de ce programme équivaut à moins de 25 M£ par an, ce qu’il convient de replacer dans le contexte des dépenses de 236 Md£ annuelles du secteur public.

Malgré la modestie du montant de ce programme, il produit des résultats tangibles et a joué un rôle vital en termes de stimulation de l’innovation dans les marchés publics. Les ministères et agences diverses ont appris à communiquer leurs besoins de façon plus efficace au secteur privé. A noter cependant que le SBRI a été utilisé à hauteur de 50% par des entreprises fournissant le ministère de la défense, et à hauteur de 25% par des entreprises approvisionnant le NHS.

Forward Commitment Procurement (FCP) - Il s’agit d’un modèle de marché public qui peut être utilisé pour permettre de délivrer des produits et services rentables au secteur public et aider à créer les conditions de marché nécessaires à la prospérité de ces biens et services. Il s’agit en quelque sorte d’un accord d’achat, à une date future donnée et selon les niveaux de coût et performance discutés, d’un produit ou service qui n’existe pas à l’heure actuelle. A ce jour, le FCP a opéré à une échelle bien inférieure à celle du SBRI. Une compétition a été lancée en 2008 par le DIUS (actuel BIS) afin d’attirer l’attention sur ce programme.

Le BIS prévoit une évaluation des SBRI et FCP en 2012.

Conclusions

L’intention des Lords est de poursuivre cette enquête dans les 12 à 18 prochains mois, afin d’évaluer les différentes mesures mises en place pour changer la façon dont les marchés publics sont utilisés pour stimuler l’innovation. Malgré la pléthore de rapports vantant la nécessité d’innover, à la fois pour l’économie financière du pays mais également pour améliorer les conditions de vie de la population et aborder les grands défis du 21ème siècle, une culture d’aversion au risque reste profondément ancrée dans les mentalités britanniques, et bien souvent le rapport qualité/prix et l’économie financière prévalent par rapport à l’adoption de solutions innovantes considérées comme synonymes de risque.

Dans cette étude, les Lords font une série de recommandations au gouvernement, tout en reconnaissant que les changements doivent avant tout résulter d’un changement de conception de l’innovation à tous les niveaux du gouvernement et dans toute son étendue géographique (autorités locales, régionales et nationales). Au nombre des recommandations, nous retiendrons :
- la nécessité d’avoir un ministre en charge à la fois des marchés publics et de l’innovation ;
- le besoin de nommer un responsable adéquat au sein de chaque ministère afin de créer un réseau de personnes qualifiées au sein du gouvernement ;
- la mise en place d’un ensemble d’objectifs quantifiables dans les stratégies ministérielles afin de pouvoir évaluer les progrès en termes d’utilisation des marchés publics pour stimuler l’innovation ;
- la nécessité d’améliorer les décisions concernant les marchés publics afin que celles-ci prennent davantage en considération les grands défis de ce siècle (changement climatique, sécurité alimentaire, etc.) ;
- la volonté de voir les CSA de chaque ministère plus impliqués dans les activités d’analyse prospective ;
- le besoin de recruter du personnel qualifié et expérimenté capable d’accroître la capacité d’"acheteur intelligent" du gouvernement ;
- le souhait de voir les CSA interagir avec l’industrie et le monde universitaire ;
- la nécessité absolue de simplifier le processus de marché public ;

et finalement, les Lords invitent le gouvernement à expliquer comment le TSB, dont le rôle devrait évoluer pour en faire une sorte d’agence nationale de l’innovation, va pouvoir combiner ces responsabilités supplémentaires avec les ressources actuellement mises à sa disposition.

— 

[1] Un marché public est un contrat conclu à titre onéreux entre des pouvoirs adjudicateurs (collectivités publiques) et des personnes publiques ou privées, et qui répond aux besoins de ces pouvoirs adjudicateurs en matière de fournitures, services et travaux.


Sources :
- http://redirectix.bulletins-electroniques.com/GSO0l
- http://www.hm-treasury.gov.uk/d/government_procurement_pu147.pdf
- http://195.88.100.72/resource/files/2008/12/16/racetothetop.pdf
- http://redirectix.bulletins-electroniques.com/k2Y4U
- http://redirectix.bulletins-electroniques.com/e0wZZ
- http://redirectix.bulletins-electroniques.com/Tt5WE


Auteur : Dr Maggy Heintz

publié le 04/07/2011

haut de la page