Rapport du Committee on Climate Change sur le quatrième budget carbone britannique

Les engagements pris par le Royaume-Uni en matière de réductions d’émissions de gaz à effet de serre se traduisent par des objectifs à long terme dont les échéances se situent en 2050. Afin de permettre une gestion efficace des efforts tendant à atteindre ces objectifs, le Climate Change Act a institué l’obligation pour le gouvernement britannique de définir des "budgets carbone" (carbon budgets). Ceux-ci instaurent, pour une période de cinq années, la quantité maximale de gaz à effet de serre émise par le pays et établissent ainsi un cadre clair et durable pour la transition du Royaume-Uni vers une économie plus verte. Les trois premiers budgets carbone ont été ratifiés par le Parlement en mai 2009 pour les périodes 2008-2012 (3 018 MtCO2e), 2013-2017 (2 782 MtCO2e) et 2018-2022 (2 544 MtCO2e). Selon le Climat Change Act, le quatrième budget carbone, pour les années 2023 à 2027 doit être défini avant la fin du mois de juin 2011. Ce texte impose aussi au Committee on Climate Change (CCC, comité sur le changement climatique) de conseiller le gouvernement dans l’établissement de ces budgets. C’est l’objet du rapport rendu public par le comité en décembre 2010, dans lequel sont avancées des recommandations quant à ce quatrième budget carbone, mais aussi aux réductions des émissions de gaz à effet de serre avant et après la période sur laquelle il court.

Les travaux présentés dans le dernier rapport du CCC se fondent sur les récents développements en matière de climatologie et sur le contexte international de la lutte contre le changement climatique. Le comité s’est également appuyé sur son précédent rapport, datant de 2008, qui avait servi à établir les trois premiers budgets carbone pour la période 2008-2022. A partir de ces informations, et des objectifs fixés pour le Royaume-Uni à l’horizon 2050, le CCC a pu établir des recommandations sur le budget carbone en matière de politiques gouvernementales. Il y a adjoint des estimations des coûts engendrés et des investissements nécessaires.

Le rapport du CCC propose en fait deux budgets différents représentant respectivement des émissions limitées à 1 950 et 1 800 MtCO2e pour la période 2023-2027. Ces deux valeurs correspondent à deux options possibles que le CCC a dégagées. La première valeur, dénommée Domestic Action Budget place le pays sur la bonne voie pour remplir les exigences du Climate Change Act en 2050 en mettant en oeuvre des actions au plan national uniquement (en particulier, ce budget ne prévoit pas l’achat de droits d’émissions sur les marchés d’échange du carbone). Le comité désigne clairement cette option comme le niveau d’ambition minimum pour atteindre les objectifs de 2050. La seconde valeur, correspondant à un effort plus important, est appelée Global Offer Budget et incarne la contribution du Royaume-Uni à un éventuel accord international portant sur les émissions de gaz à effet de serre au long de la décennie suivant l’année 2020. En plus de proposer ces deux budgets, le CCC préconise l’instauration d’un objectif indicatif intermédiaire de 60% de réduction des émissions par rapport au niveau de 1990 d’ici à 2030. Cette étape ferait office de lien entre les budgets carbone à moyen terme et l’objectif de 2050. Si cette recommandation du CCC est transposée dans la loi, comme l’ont été les précédentes auparavant, le Royaume-Uni sera le premier pays à se doter d’un objectif légalement contraignant pour 2030.

D’après les estimations des experts du comité, la mise en oeuvre du budget le moins ambitieux aura un coût inférieur à 1% du PIB britannique en 2025 (l’année centrale de la période couverte par le quatrième budget carbone). Le budget plus ambitieux, Global Offer Budget, engendrerait quant à lui des coûts supplémentaires de l’ordre de 0,1% du PIB. Les investissements annuels nécessaires seraient d’environ 10 Md£ pour atténuer l’empreinte carbone du secteur de la production d’énergie, auxquels s’ajouteraient 1 Md£ pour réduire les émissions industrielles et 3 Md£ pour réduire celles issues des systèmes de chauffage. Cependant, le rapport du CCC précise que le budget carbone de la période 2023-2027, s’il est voté selon ses recommandations, impliquera la mise en place de nombreuses mesures de la part du gouvernement.

Avant toute chose, le prix du carbone sur les marchés d’échange doit être soutenu. Le système de crédits carbone en cours au niveau de l’Union Européenne ne représente pas, dans son état actuel, une réelle incitation à réaliser des investissements verts du fait du prix trop faible des droits d’émission. Le comité souhaiterait voir l’Union Européenne revoir à la baisse la quantité de crédits disponibles de façon à en augmenter le prix. A défaut d’action au niveau communautaire, le Royaume-Uni devrait faire en sorte de soutenir unilatéralement ce prix du carbone en introduisant, par exemple, une taxe sur les émissions (qui devrait être conçue en tenant compte du problème de compétitivité internationale pour les entreprises des secteurs très consommateurs d’énergie et de celui des populations qui rencontrent des difficultés pour se chauffer).

L’un des grands chantiers sur lequel le gouvernement devrait travailler est la réforme du marché de l’électricité, en particulier au niveau des contrats attribués, qui devraient l’être sur de plus longues périodes afin de renforcer la confiance des investisseurs et donc l’investissement dans des infrastructures sobres en carbone. En ce qui concerne les technologies de production d’électricité, le CCC recommande d’accorder une importance particulière à l’éolien offshore et aux dispositifs de captage et de stockage du dioxyde de carbone. L’objectif est de rendre le système énergétique britannique moins émetteur de carbone en faisant passer les émissions de dioxyde de carbone de 500 gCO2/kWh aujourd’hui à 50 gCO2/kWh en 2030. Cet aspect revêt une importance particulière du fait de l’augmentation très forte de la demande en électricité prévue à l’avenir.

En tant qu’émetteur majeur de gaz à effet de serre, le secteur des transports doit lui aussi faire l’objet de profondes transformations. Ainsi, le développement et le déploiement de véhicules propres doit être encouragé, avec en point de mire une part du marché des véhicules neufs égale à 60% pour les automobiles électriques en 2030. Pour les poids lourds et les bus auxquels la solution électrique n’est pas appropriée, la solution des piles à hydrogène pourrait être exploitée [1]. Par ailleurs, le gouvernement gagnerait à définir des mesures incitatives (relativement peu chères et potentiellement efficaces en termes de réduction des émissions) visant à développer le covoiturage et l’utilisation des transports en commun. De cette manière, le CCC estime que les émissions dues aux transports terrestres pourraient diminuer de 45% d’ici à 2030. En ce qui concerne les transports aériens et maritimes, le CCC insiste sur l’importance du développement de nouvelles technologies afin que le niveau d’émission de 2050 ne dépasse pas celui de 2005, ce à quoi le gouvernement britannique s’est engagé en janvier 2009. Malgré leurs effets potentiels évidents sur le changement climatique, ces deux domaines ne sont pas pour le moment inclus dans les engagements du Royaume-Uni sur la limitation de ses émissions, de par la complexité des calculs sur ces phénomènes à dimension internationale. Selon les termes du Climate Change Act, il doit être décidé avant la fin de l’année 2012 de leur inclusion, ou non, dans les objectifs pour 2050. Le CCC recommande au gouvernement d’accepter le principe de cette inclusion tout en soulignant que le problème de leur comptabilisation dans un éventuel système européen ou global reste posé. Dans le cadre de ce rapport, le CCC n’a pas, à proprement parler, inclus les émissions de ces deux secteurs, mais en a néanmoins tenu compte sur la base des émissions de l’année 2005 en imposant sur les autres secteurs des objectifs plus élevés que les 80%.

Le comité recommande également au gouvernement de se montrer actif dans le domaine du bâtiment. Il est crucial de travailler sur l’isolation des bâtiments afin de limiter autant que possible les déperditions d’énergie. Par ailleurs, l’installation à grande échelle de pompes à chaleur et de systèmes de chauffage utilisant la biomasse associée à l’utilisation de compteurs électriques intelligents permettra de réduire significativement les émissions dans les années 2020. Toutefois, un support financier adéquat devra être mis en place, et le CCC attend plus de détails sur les Renewable Heat Incentive pour se prononcer sur leur efficacité à cet égard.

Bien évidemment, l’industrie en général a également un rôle important à jouer dans cet effort pour réduire l’empreinte carbone de l’économie britannique. Une meilleure efficacité énergétique, l’utilisation de systèmes de captage et de stockage du carbone et la mise à contribution de sources renouvelables pour les applications nécessitant de la chaleur permettent de miser sur une réduction de moitié des émissions industrielles d’ici à 2030.

Enfin, le secteur agricole ne doit pas être laissé de côté. Les émissions de gaz à effet de serre qui lui sont imputables pourraient être réduites à travers des pratiques plus efficaces de gestion du bétail et d’utilisation des engrais. Le CCC identifie pour l’agriculture un potentiel de réduction des émissions de 20% d’ici à 2030, à condition que le gouvernement fasse en sorte d’inciter plus fortement les agriculteurs à mettre en oeuvre de telles mesures alors que le système actuel repose sur le volontariat des exploitants.

Après la publication de ce rapport, le gouvernement s’est engagé, par l’intermédiaire du ministre de l’énergie et du changement climatique, Chris Huhne, à apporter une réponse formelle aux recommandations du CCC au printemps 2011. La réforme du marché de l’électricité préconisée par le comité est d’ores et déjà sur les rails, puisque des propositions en ce sens ont été soumises à consultation le 16 décembre 2010. A travers celles-ci transparaît le souhait de débloquer le maximum de financements privés pour renouveler l’outil de production d’électricité au Royaume-Uni. Le travail du CCC est au coeur des mesures annoncées, puisqu’elles comprennent, par exemple, l’établissement d’un prix minimum du carbone et la mise en place de contrats à long terme sécurisant les investissements dans la production d’électricité sobre en carbone. La réforme du marché de l’électricité sur la base de ces propositions et de la consultation qui s’ensuit pourrait intervenir d’ici à 2013.

La volonté britannique de donner corps à ses objectifs à long terme en planifiant d’importantes réductions des émissions de gaz à effet de serre est bien présente. Cependant, il est légitime de s’interroger sur la pertinence de la définition d’un budget carbone pour les années 2023-2027 alors que l’état de l’économie mondiale et celui des négociations internationales sur la lutte contre le changement climatique semblent difficiles à prévoir.

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[1] L’utilisation de cette solution est déjà une réalité sur une ligne de bus londonienne (RV1) qui exploite de manière permanente un bus fonctionnant à l’aide d’une pile à combustible. Sept autres de ces bus seront mis en service d’ici la mi-2011 sur cette même ligne.


Sources :
- Le rapport du CCC, The fourth carbon budget, http://redirectix.bulletins-electroniques.com/GlHNg
- CCC News, 07/12/10, http://redirectix.bulletins-electroniques.com/Ybfsl
- The Guardian, 07/12/10, http://redirectix.bulletins-electroniques.com/fvPLW
- The Guardian, 10/12/10, http://www.guardian.co.uk/environment/2010/dec/10/hydrogen-bus-london
- DECC, 16/12/10, http://www.decc.gov.uk/en/content/cms/news/pn10_130/pn10_130.aspx
- BBC News, 16/12/10, http://www.bbc.co.uk/news/business-12005593
Auteur : Joël Constant

publié le 17/01/2011

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